LEI COMPLEMENTAR Nº. 144/2014 É QUESTIONADA NO STF.
O Supremo Tribunal Federal (STF)
recebeu na última semana a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 5129/2014,
que questiona a compatibilidade constitucional de disposições da Lei Complementar nº.
144/2014. Esta LC estabeleceu a redução, em cinco anos, dos requisitos para a
aposentadoria voluntária da mulher policial, e pretendeu alterar a idade da
aposentadoria compulsória de servidores civis (das polícias estaduais e federais) de 70 para 65 anos.
A ADI 5129 foi ajuizada pelo PSDC (Partido
Social Democrata Cristão) no dia 29/05/2014 e a sua relatoria coube, por distribuição eletrônica, ao Ministro Gilmar Mendes. O pedido de liminar para que se determine judicialmente a suspensão da
eficácia do dispositivo legal impugnado aguarda apreciação do Ministro Relator.
Há quem diga que a redação mais recente do artigo 40 da CF/88 permite que lei modifique o limite constitucional para a inatividade compulsória de servidores expostos a condições e riscos especiais. Há neste entendimento uma flagrante confusão entre os institutos da aposentadoria compulsória (o Estado é obrigado a transferir o servidor para a inatividade, independente de seu pedido ou opção) e o da aposentadoria voluntária (desde que haja pedido formalizado e o preenchimento dos requisitos pelo servidor, o Estado não pode negar a aposentadoria requerida).
Ambos os institutos sempre foram disciplinados pela CF/88, embora melhor redação sobre o assunto fosse aquela do art. 40, antes da EC nº. 20/98.
A redução de requisitos para aposentaria somente se aplica para os casos de aposentadorias voluntárias, não de aposentadoria compulsória. Vejamos:
Há quem diga que a redação mais recente do artigo 40 da CF/88 permite que lei modifique o limite constitucional para a inatividade compulsória de servidores expostos a condições e riscos especiais. Há neste entendimento uma flagrante confusão entre os institutos da aposentadoria compulsória (o Estado é obrigado a transferir o servidor para a inatividade, independente de seu pedido ou opção) e o da aposentadoria voluntária (desde que haja pedido formalizado e o preenchimento dos requisitos pelo servidor, o Estado não pode negar a aposentadoria requerida).
Ambos os institutos sempre foram disciplinados pela CF/88, embora melhor redação sobre o assunto fosse aquela do art. 40, antes da EC nº. 20/98.
A redução de requisitos para aposentaria somente se aplica para os casos de aposentadorias voluntárias, não de aposentadoria compulsória. Vejamos:
Art. 40. O servidor
será aposentado:
I - por invalidez
permanente, sendo os proventos integrais quando decorrentes de acidente em
serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável,
especificadas em lei, e proporcionais nos demais casos;
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço;
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço;
III - voluntariamente:
a) aos trinta e cinco
anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais;
b) aos trinta anos de
efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se
professora, com proventos integrais;
c) aos trinta anos de
serviço, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais
a esse tempo;
d) aos sessenta e
cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos
proporcionais ao tempo de serviço.
§ 1º - Lei complementar poderá estabelecer
exceções ao disposto no inciso III, "a" e "c",
no caso de exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou
perigosas.
Veja aqui o texto da ADI nº. 5129,
que impugna a redução da idade da aposentadoria compulsória de servidores civis das polícias estaduais e federais.
---
Atualização em 19/09/2014
Agora, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul proferiu decisão que reconheceu, incidentalmente, a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Complementar nº 51/85, com as alterações incorporadas pela Lei Complementar nº. 144/2014.
---
Atualização
em 05/06/2014
Na
data de hoje o Relator, Ministro Gilmar Mendes, requereu informações sobre a
Lei e, após o recebimento dos esclarecimentos, determinou a remessa do processo à
Advocacia-Geral da União e ao Procurador-Geral da República (MPF no STF). Somente após é que, provavelmente, decidirá sobre o pedido de
liminar de suspensão de dispositivo da lei: Confira:
Em 04/05/2014: " 1)
Requisitem-se as informações, a serem prestadas no prazo de 5 dias; 2) Após,
remetam-se os autos, sucessivamente, ao Advogado-Geral da União e ao
Procurador-Geral da República, para que se manifestem no prazo de 3 dias.
Publique-se."Atualização em 19/09/2014
Em
decisão monocrática, ou seja, de um julgador isoladamente, o TJ/SP determinou a
suspensão de todas as liminares favoráveis a servidores policiais que
estivessem questionando a aposentadoria compulsória aos 65 anos de idade. A
redução da “compulsória” foi determinada pela Lei Complementar nº. 144/2014.
A
suspensão de liminares foi determinada, aos 25/06/2014, nos auto do Processo
nº. 2098355-26.2014.8.26.0000, cuja decisão aqui se transcreve:
“Processo n.
2098355-26.2014.8.26.0000 Ementa: Pedido de suspensão de liminares -
Demonstração de que haveria grave lesão à ordem e à segurança públicas ao se
desconsiderar o princípio formal de competência do legislador ordinário -
Possibilidade assegurada pela Constituição Federal (art. 40, §4o, II) ao Poder
Legislativo de prescrever hipótese de aposentadoria compulsória abaixo dos 70
anos de idade sob o fundamento do exercício de atividade de risco - Pedido
acolhido. Vistos, etc. O ESTADO DE SÃO PAULO requer a suspensão dos efeitos das
liminares concedidas nos autos dos mandados de segurança nºs
1022586-64.2014.8.26.0053 (fls. 152), 1022468-88.2014.8.26.0053 (fls. 153/154),
1022342-38.2014.8.26.0053 (fls. 155), 1022343-23.2014.8.26.0053 (fls. 156/157),
1022159-67.2014.8.26.0053 (fls. 158/160), 1022151-90.2014.8.26.0053 (fls.
161/162), 1022139-76.2014.8.26.0053 (fls. 163/166), 1021774-22.2014.8.26.0053
(fls. 167), 1021213-95.2014.8.26.0053 (fls. 168/169) e 1022715-69.2014.8.26.0053
(fls. 170/173), sob a alegação de que representa ameaça de grave lesão à ordem,
à segurança e à economia públicas, com grave efeito multiplicador. É uma
síntese do necessário. A suspensão deve ser acolhida. A suspensão dos efeitos
da liminar pelo presidente do Tribunal competente para conhecer do recurso
constitui medida excepcional e urgente destinada a evitar grave lesão à ordem,
à saúde, à segurança e à economia públicas, quando manifesto o interesse
público, nunca consistindo em sucedâneo do recurso de agravo. Por não ter
natureza recursal, este incidente não admite a apreciação das provas ou o
reconhecimento de nulidades processuais, cabendo apenas o exame da efetiva ou
possível lesão aos bens de interesses públicos tutelados. No caso em exame, as
decisões determinaram que a autoridade impetrada se abstivesse da prática de
todo e qualquer ato tendente ao regular processamento da aposentadoria
compulsória dos impetrantes aos 65 anos de idade com base na Lei Complementar
n. 144/14. O principal fundamento exposto nas decisões recorridas concentra-se
no art. 40, §1o, II da Constituição Federal sob a premissa, a meu ver
equivocada, de exaurimento de toda e qualquer possibilidade de aposentadoria
compulsória distinta do paradigma eleito de 70 anos de idade. Sem dúvida, a
norma constitucional mencionada impõe uma restrição à alternativa ao legislador
ordinário de aumentar o limite da aposentadoria compulsória. Mas não significa
dizer que não seja possível, sob outro fundamento no caso, o art. 40, §4o, II ,
haver hipótese de redução da idade em aposentadoria compulsória por exercerem
os policiais civis uma atividade de risco. Entender que as normas
constitucionais esgotam toda e qualquer alternativa de regramento legal das
matérias por elas tratadas implicaria sustentar uma pretensão não desejada pela
Constituição Federal de 1988, a de ser norma totalizante, suficiente por si,
sem vez ou voz ao legislador ordinário integrá-la com outras regras e
princípios. Decerto, não é o que se espera de nenhuma Constituição, pois a
eficácia plena de suas normas não pode ser confundida com a interpretação
literal, recurso hermenêutico, sabe-se bem, insuficiente em si à escorreita
intelecção do ápice normativo do ordenamento jurídico. A propósito, é
pertinente a advertência de Celso Ribeiro Bastos: "O método literal, em
seu caráter absoluto, é que se torna totalmente não operativo". Não se
pode, portanto, partir do pressuposto de que a previsão de uma hipótese de
aposentadoria compulsória sirva, além do alcance legítimo, tópico-sistemático,
de impor o limite máximo de idade no exercício da função pública, ainda chegar
ao ponto de excluir o exercício da competência legislativa constitucionalmente
assegurada de ponderar, por outros fundamentos (a exemplo do exercício de atividades
de risco), a alternativa de distinto limite etário desde que abaixo dos 70 anos
de idade. Nestes termos, a Lei Complementar Federal n. 144/14, ao que parece, é
fruto de uma ponderação feita pelo legislador ordinário em seara não
interditada pela Constituição Federal, e a negativa a priori desta opção
legislativa comprometeria o regular exercício da competência de um dos Poderes
do Estado, o Legislativo, o que conduziria, em última análise, à não
observância do princípio formal de competência que se define pelo
reconhecimento da primazia a quem foi investido, por normas de competência, à
prerrogativa leia-se: ao dever - de disciplinar situações jurídicas não
encerradas no texto constitucional. Em outras palavras, sempre que houver
razoável conflito normativo entre princípios materiais, toda vez que for
possível encontrar uma equivalência entre os direitos em conflito, não se pode
desconsiderar a hipótese tal como se apresenta de a Constituição ter atribuído
uma preferência a um órgão público de definir o equilíbrio da balança. Por
isto, no caso em análise, respeitar a opção do legislador significa expressar
deferência à própria Constituição Federal. Como afirma Robert Alexy ao explicar
sobre o princípio formal: Mas essa distinção aponta para uma relevante diferenciação
entre dois tipos fundamentalmente distintos de princípios: os princípios
substanciais ou materiais e os princípios formais ou procedimentais. Um
princípio formal ou procedimental é, por exemplo, o princípio que sustenta que
as decisões relevantes para a sociedade devem ser tomadas pelo legislador
democrático. Esse princípio formal pode, junto com um princípio substancial que
sirva a interesses apenas secundários da sociedade, ser sopesado contra um
princípio constitucional garantidor de um direito individual. Aquele princípio
formal é, além disso, o fundamento para as diversas formas de
discricionariedade que o Tribunal Constitucional Federal garante ao legislador.
Portanto, porque considero: a) que a Constituição Federal não esgota em si as matérias
que disciplina, mas sim dispõe sobre balizas a serem observadas; b) que ao se
considerar a eficácia plena do art. 40, §1o, II, ao se impor o limite máximo à
aposentadoria compulsória (70 anos de idade) não se exauriu a possibilidade,
sob outros fundamentos, de o legislador ordinário impor diverso paradigma à
compulsoriedade; c) que ao se compreender que a referência a 65 anos de idade
na Lei Complementar Federal n. 144/14 vincula-se ao exercício de uma atividade
de risco expressamente contemplada na própria Constituição Federal (art. 40,
§4o, II) como hipótese legítima de adoção de requisitos e critérios distintos
das situações ordinárias para as quais a aposentadoria compulsória ocorre aos
70 anos de idade; Por estas considerações, a intervenção judicial junto à
política legislativa afigura-se, para o específico contorno delineado no caso
em análise, subtração do princípio formal de competência do legislador
ordinário, e por este fundamento é que me parece haver grave lesão à ordem e à
segurança públicas ao concretamente se abalar a independência dos Poderes
assegurada no art. 2º da Constituição Federal. De tal sorte, porque presentes
os requisitos legais por estes fundamentos, defiro o pedido de suspensão das
liminares. P.R.I.
Mais recentemente a decisão foi novamente
ratificada e estendida ao cumprimento das execuções, conforme o despacho
proferido em 18/09/2014; vejamos:
“Processo n.
2098355-26.2014.8.26.0000 Vistos, etc. Fls. 1.366/1.369: trata-se de pedidos de
extensão às liminares e à sentença prolatada nos autos dos mandados de
segurança nºs 0005790-96.2014.8.26.0220 (fls. 1.418/1.420),
1031837-09.2014.8.26.0053 (fls. 1.434/1.435), 1022551-07.2014.8.26.0053 (fls.
1.448), e 1032018-10.2014.8.26.0053 (fls. 1.449/1.453), dos efeitos da
suspensão concedida nestes autos. É caso de deferimento da rogada ordem de
extensão. De acordo com o regime legal de contracautela (Leis nº 12.016/09, nº
8.437/92 e nº 9.494/97), compete a esta Presidência suspender execução de decisões
concessivas de segurança, de liminar ou de tutela antecipada, para evitar grave
lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública. A sistemática de
contracautela permite, ainda, que o Presidente do Tribunal estenda os efeitos
da suspensão a liminares ou sentença supervenientes cujo objeto seja idêntico,
mediante simples aditamento do pedido original. Verifico, no caso, identidade
de objeto entre as decisões que se pretende suspender e as que já foram
suspensas. Está caracterizado, aqui, evidente risco de grave lesão à ordem e à
segurança públicas, haja vista que, como destacado na decisão de fls. 180/186,
o objeto das ordens é a abstenção da prática de todo e qualquer ato tendente ao
regular processamento da aposentadoria compulsória dos impetrantes aos 65 anos
de idade com base na Lei Complementar n. 144/14. O principal fundamento exposto
nas decisões recorridas concentra-se no art. 40, §1º, II da Constituição
Federal sob a premissa, a meu ver equivocada, de exaurimento de toda e qualquer
possibilidade de aposentadoria compulsória distinta do paradigma eleito de 70
anos de idade. Sem dúvida, a norma constitucional mencionada impõe uma
restrição à alternativa ao legislador ordinário de aumentar o limite da
aposentadoria compulsória. Mas não significa dizer que não seja possível, sob
outro fundamento no caso, o art. 40, §4º, II , haver hipótese de redução da
idade em aposentadoria compulsória por exercerem os policiais civis uma
atividade de risco. Entender que as normas constitucionais esgotam toda e
qualquer alternativa de regramento legal das matérias por elas tratadas
implicaria sustentar uma pretensão não desejada pela Constituição Federal de
1988, a de ser norma totalizante, suficiente por si, sem vez ou voz ao
legislador ordinário integrá-la com outras regras e princípios. Decerto, não é
o que se espera de nenhuma Constituição, pois a eficácia plena de suas normas
não pode ser confundida com a interpretação literal, recurso hermenêutico,
sabe-se bem, insuficiente em si à escorreita intelecção do ápice normativo do
ordenamento jurídico. A propósito, é pertinente a advertência de Celso Ribeiro
Bastos: "O método literal, em seu caráter absoluto, é que se torna
totalmente não operativo". Não se pode, portanto, partir do pressuposto de
que a previsão de uma hipótese de aposentadoria compulsória sirva, além do
alcance legítimo, tópico-sistemático, de impor o limite máximo de idade no
exercício da função pública, ainda chegar ao ponto de excluir o exercício da
competência legislativa constitucionalmente assegurada de ponderar, por outros
fundamentos (a exemplo do exercício de atividades de risco), a alternativa de
distinto limite etário desde que abaixo dos 70 anos de idade. Nestes termos, a
Lei Complementar Federal n. 144/14, ao que parece, é fruto de uma ponderação
feita pelo legislador ordinário em seara não interditada pela Constituição
Federal, e a negativa a priori desta opção legislativa comprometeria o regular
exercício da competência de um dos Poderes do Estado, o Legislativo, o que
conduziria, em última análise, à não observância do princípio formal de
competência que se define pelo reconhecimento da primazia a quem foi investido,
por normas de competência, à prerrogativa leia-se: ao dever - de disciplinar
situações jurídicas não encerradas no texto constitucional. Em outras palavras,
sempre que houver razoável conflito normativo entre princípios materiais, toda
vez que for possível encontrar uma equivalência entre os direitos em conflito,
não se pode desconsiderar a hipótese tal como se apresenta de a Constituição
ter atribuído uma preferência a um órgão público de definir o equilíbrio da
balança. Por isto, no caso em análise, respeitar a opção do legislador
significa expressar deferência à própria Constituição Federal. Como afirma
Robert Alexy ao explicar sobre o princípio formal: Mas essa distinção aponta
para uma relevante diferenciação entre dois tipos fundamentalmente distintos de
princípios: os princípios substanciais ou materiais e os princípios formais ou
procedimentais. Um princípio formal ou procedimental é, por exemplo, o
princípio que sustenta que as decisões relevantes para a sociedade devem ser
tomadas pelo legislador democrático. Esse princípio formal pode, junto com um
princípio substancial que sirva a interesses apenas secundários da sociedade,
ser sopesado contra um princípio constitucional garantidor de um direito
individual. Aquele princípio formal é, além disso, o fundamento para as
diversas formas de discricionariedade que o Tribunal Constitucional Federal
garante ao legislador. Portanto, porque considero: a) que a Constituição
Federal não esgota em si as matérias que disciplina, mas sim dispõe sobre
balizas a serem observadas; b) que ao se considerar a eficácia plena do art.
40, §1º, II, ao se impor o limite máximo à aposentadoria compulsória (70 anos
de idade) não se exauriu a possibilidade, sob outros fundamentos, de o
legislador ordinário impor diverso paradigma à compulsoriedade; c) que ao se
compreender que a referência a 65 anos de idade na Lei Complementar Federal n.
144/14 vincula-se ao exercício de uma atividade de risco expressamente
contemplada na própria Constituição Federal (art. 40, §4º, II) como hipótese
legítima de adoção de requisitos e critérios distintos das situações ordinárias
para as quais a aposentadoria compulsória ocorre aos 70 anos de idade; Por
estas considerações, a intervenção judicial junto à política legislativa
afigura-se, para o específico contorno delineado no caso em análise, subtração
do princípio formal de competência do legislador ordinário, e por este
fundamento é que me parece haver grave lesão à ordem e à segurança públicas ao
concretamente se abalar a independência dos Poderes assegurada no art. 2º da
Constituição Federal. Posto isso, defiro o pedido de extensão em ordem a
suspender a execução das decisões, conforme requerido, cientificando-se o r.
juízo. P.R.I.”.
Conforme já mencionado, antes de a
Presidência do TJ/SP decidir nos termos supracitados, tramita no STF a ADI nº.
5129 que impugna a aposentadoria compulsória de policiais aos 65 anos.
Agora, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul proferiu decisão que reconheceu, incidentalmente, a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Complementar nº 51/85, com as alterações incorporadas pela Lei Complementar nº. 144/2014.
Em termos de aplicação do Direito - e não temos o
menor constrangimento em assumir a nossa convicção -, os magistrados gaúchos,
em questões mais “sensíveis” são tecnicamente mais convincentes nas razões de
decidir.
Talvez por este motivo (existe uma perceptível consistência nas decisões, as quais exigem sério aprofundamento na análise do Direito), as inovações e a confirmação de direitos e garantias sejam mais perceptíveis em julgados oriundos do Rio Grande do Sul. E tais julgados, não raras vezes, servem à demonstração da divergência jurisprudencial a respeito de determinado dispositivo de lei federal ou da Constituição Federal, demonstração esta exigida para viabilizar a interposição de recursos ao STJ e/ou ao STF.
Veja aqui a decisão do TJ/RS.
Talvez por este motivo (existe uma perceptível consistência nas decisões, as quais exigem sério aprofundamento na análise do Direito), as inovações e a confirmação de direitos e garantias sejam mais perceptíveis em julgados oriundos do Rio Grande do Sul. E tais julgados, não raras vezes, servem à demonstração da divergência jurisprudencial a respeito de determinado dispositivo de lei federal ou da Constituição Federal, demonstração esta exigida para viabilizar a interposição de recursos ao STJ e/ou ao STF.
Veja aqui a decisão do TJ/RS.
